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Norma - quotidiano d'informazione giuridica - DBI s.r.l.
Direzione scientifica di M. Alessandra Sandulli e Andrea Scuderi
14/06/2017
SERVIZI PUBBLICI / Regione Siciliana

Formazione ed extrabudget: legittime le compensazioni?

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana conferma il principio statuito dai giudici di primo grado secondo il quale nel caso di indebita erogazione di denaro pubblico sussiste in capo all'Amministrazione il potere di recupero anche attraverso la compensazione tra i crediti vantati dall'Amministrazione nei confronti degli Enti ed i debiti gravanti su di essa nei riguardi dei medesimi Enti.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, con la recentissima sentenza del 9 giugno 2017, si è pronunciato sulla rilevante questione concernente la legittimità dei provvedimenti dell'Assessorato Regionale Istruzione e della Formazione Professionale mediante i quali erano stati, a suo tempo, concessi i finanziamenti integrativi c.d. "extrabudget" richiesti dai vari Enti di Formazione Professionale, in aggiunta a quanto loro già assegnato nell'ambito del P.R.O.F. 2007 e, contestualmente, sulla questione della c.d. "compensazione" tra i crediti vantati dall'Amministrazione nei confronti degli Enti (a seguito dell'annullamento in autotutela dei decreti dirigenziali, con i quali erano stati a suo tempo concessi i finanziamenti integrativi) ed i debiti gravanti su di essa nei riguardi dei medesimi Enti (per le somme loro spettanti a titolo di quote di finanziamento per la realizzazione dei nuovi progetti di formazione). Per quanto concerne la prima questione, a giudizio del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana deve ritenersi corretta l'affermazione del Giudice di prime cure che esclude la permeabilità del bilancio regionale alle vicende contrattuali degli operatori della formazione che non possono, quindi, legittimamente aspirare al riconoscimento di finanziamenti integrativi, principio questo che non può essere messo in dubbio dal riscontro contabile che astrattamente prevede una potenziale capienza nei rispettivi capitoli del bilancio regionale. Nel caso di specie - continua il Collegio nella sentenza in commento - non vi è dubbio che l'incremento dei finanziamenti di cui hanno beneficiato gli Enti di formazione non trova riscontro nell'interpretazione del quadro normativo che muove dalla legge regionale n. 24/1976. Conseguentemente si configura un indebito oggettivo (ex art. 2033 c.c.) che legittima le azioni intraprese dall'amministrazione regionale di annullamento dei decreti riguardanti il finanziamento delle integrazioni al progetto originario dell'Ente beneficiario. Ad analoghe conclusioni era, peraltro, già pervenuta la Corte dei Conti Sezione Giurisdizionale d'Appello per la Regione Siciliana, con la sentenza n. 179/A/2015 depositata in data 21 luglio 2017, uniformandosi ad un suo precedente (sentenza n. 259/2013) riguardante una fattispecie analoga per molti aspetti essenziali. Secondo il Giudice contabile nell'ordinamento regionale non è possibile rinvenire norme o principii generali che consentano l'indiscriminata concessione di finanziamenti integrativi, estemporaneamente richiesti da Enti già inseriti, a seguito dell'espletamento di complesse istruttorie, nell'ambito del Piano Regionale dell'Offerta Formativa, annualmente approvato con apposito decreto dell'assessore all'Istruzione ed alla Formazione Professionale. Al contrario, deve ritenersi immanente nell'ordinamento regionale il principio generale di "non incrementabilità" del finanziamento così assegnato all'Ente interessato. In tale ottica, la Corte dei Conti aveva rammentato che in base alla L.R. n. 24/1976 la Formazione Professionale costituisce un "servizio pubblico", finalizzato a favorire l'incremento della cultura e delle capacità tecniche dei lavoratori, onde agevolare le loro possibilità di occupazione. In questo ambito viene ad assumere un ruolo fondamentale l'Assessorato regionale, il quale provvede a programmare ed organizzare i corsi di formazione, avvalendosi, tra l'altro, degli "enti giuridicamente riconosciuti o di fatto e delle loro relative forme associative, che abbiano per fine, senza scopo di lucro, la formazione professionale" (art. 4 della L.R. n. 24/1976). L'assessorato procede, quindi, annualmente all'elaborazione del Piano Regionale per l'Offerta Formativa (P.R.O.F.), mediante, tra l'altro, una "rigorosa selezione delle iniziative da ammettere a contributo, sotto i profili dell'efficienza e dell'idoneità tecnica dei Centri di Formazione e dell'aderenza delle loro proposte ai programmi regionali" (art. 5 della L.R. n. 24/1976). Per il finanziamento delle attività formative commissionate a soggetti esterni, l'Amministrazione deve prevedere, anche sulla scorta delle proposte avanzate dai singoli Enti (v. l'art. 6, comma 2, della L.R. n. 24/1976), specifici stanziamenti, finalizzati a coprire le varie categorie di spese elencate nell'art. 9. Il P.R.O.F. deve essere approvato mediante apposito decreto emanato dall'assessore, il quale, qualora successivamente all'approvazione si verificassero "condizioni particolari", è autorizzato a provvedere alle necessarie modifiche ed integrazioni, sentito il parere (obbligatorio ma non vincolante) della Commissione Regionale per l'Impiego (art. 6, comma 3, della L.R. n. 24/1976). Appare, quindi, evidente che il P.R.O.F., una volta definitivamente approvato, possa essere modificato esclusivamente in presenza di "situazioni particolari", ossia eccezionali, straordinarie e non prevedibili "ex ante", e, comunque, sempre per la tutela dei preminenti interessi pubblici sottesi al delicato settore della Formazione Professionale, dovendo ritenersi, invece, giuridicamente inammissibili modifiche ed integrazioni finanziarie disposte per ottemperare a richieste estemporaneamente inoltrate da questo o da quell'Ente per il soddisfacimento di proprie asserite esigenze organizzative e/o gestionali. La decisione del Giudice contabile, infine, è ferma nel rigettare la tesi difensiva secondo cui l'Amministrazione sarebbe sempre incondizionatamente tenuta a coprire integralmente, anche "ex post", tutti i costi ed, in particolare, i "costi del personale", gravando su di essa una sorta di "garanzia impropria" per l'adempimento, da parte degli Enti di Formazione, delle obbligazioni di corrispondere al personale impiegato nei corsi i trattamenti economici stabiliti dalla contrattazione collettiva, trattandosi dell'espletamento di un "servizio pubblico" affidato dalla Regione Siciliana ad Enti privati non aventi scopo di lucro. E' implicito, invero, il superamento dell'orientamento assunto dalla Suprema Corte di Cassazione (cfr. Cass. Civ. Sez. Unite sentenza 17 ottobre 1991, n. 10960 e Cass. sez. lavoro sentenza 2 febbraio 1998, n. 1020); si tratta di numerosi precedenti risalenti nel tempo e riguardanti fattispecie relative agli anni '80 del secolo scorso. Ciò si può spiegare per il fatto che già a partire dai primi anni '90 la materia dell'affidamento degli appalti di servizi è stata puntualmente disciplinata con l'applicazione, anche nel predetto settore, dei principi dell'evidenza pubblica (cfr. Direttiva del consiglio cee 18 giugno 1992, n. 50 che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi; decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 157 attuazione della direttiva 92/50/cee). Con la conseguenza che la determinazione in modo puntuale ed inviolabile dell'oggetto dell'affidamento nonchè dei connessi corrispettivi è diventata prescrizione incompatibile con i meccanismi integrativi che stanno a fondamento del c.d. extrabudget. Coerentemente col Giudice contabile nella sentenza, qui in commento, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana ha affermato che le disposizioni delle legge regionale del 1976 suindicata non contemplano norme che abilitano l'amministrazione regionale all'integrazione dei finanziamenti programmati sulla base di costi che prescindono da detta programmazione. Allorquando si parla di modifiche e integrazioni al piano (art. 6, comma 3) non si è abilitati a trarre dalla disposizione la facoltà di integrazioni di risorse rispetto a corsi che in sede di programmazione sono stati apprezzati in ragione di un progetto complessivo e delle cui eventuali previsioni errate (o non precise) non si può ritenere responsabile la regione. Rispetto al quadro normativo ricostruito e alla luce degli insegnamenti della Suprema Corte di Cassazione che definiscono la natura del servizio e le conseguenti posizioni giuridiche soggettive vantate dai privati coinvolti, quindi, il Collegio ha escluso la possibilità di interpretare la legge regionale come fonte legittimante un'integrazione dei finanziamenti a copertura di costi che dovevano essere preventivamente determinati dal privato, in fase di programmazione e di elaborazione dell'offerta formativa, evidenziando al contempo come diversamente opinando si avvalorerebbe quella prospettiva di assistenzialismo, categoricamente esclusa dal Giudice delle leggi (sentenza n. 437/1994). Per quanto concerne, infine, le modalità attraverso le quali l'amministrazione regionale ha agito per recuperare gli incrementi erroneamente concessi e qualificati come indebito oggettivo dalla giurisprudenza della Corte dei Conti e, effettivamente, non dovuti ai sensi della legge regionale n. 24/1976 il Consiglio di Giustizia Amministrativa ha confermato, in linea con il T.A.R. Sicilia - Palermo, la vigenza nell'ordinamento comunitario del principio secondo il quale nel caso di indebita erogazione di denaro pubblico sussiste in capo all'Amministrazione il potere di recupero mediante compensazione legale, e ciò anche perché l'applicazione del principio di integrità dei pagamenti ai beneficiari presuppone a monte la legittimità dell'erogazione e non può certo invocarsi a tutela di una situazione qualificata in termini di indebito esborso. Al riguardo la giurisprudenza della Corte di Giustizia e del Tribunale stabilisce che le autorità amministrative nazionali devono attivarsi "prontamente" per recuperare i contributi irregolarmente concessi (Corte, causa C-201/02, punto 40; Tribunale, causa T-224/04, punti 51-55), ed esse debbono procedere, riguardo alle violazioni del diritto comunitario, con la stessa diligenza che impiegano per l'attuazione delle corrispondenti normative nazionali (Corte, causa C- 186/98, punto 11; Corte, causa C-68/98, punto 23).

Lucia Interlandi
ALLEGATO C.G.A. - Sez. Giurisdizionale - Sentenza  9 June 2017 , n. 287
> Regione siciliana - Finanziamenti - Enti di formazione professionale - Extrabudget - Indebito oggettivo
> L'incremento dei finanziamenti in favore degli Enti di formazione - già inseriti nell'ambito del Piano Regionale dell'Offerta Formativa, annualmente approvato con apposito decreto dell'assessore regionale competente - non trova riscontro nell'interpretazione del quadro normativo che muove dalla legge regionale della Sicilia n. 24/1976. Conseguentemente si configura un indebito oggettivo (ex art. 2033 c.c.) che legittima l'annullamento del provvedimento di finanziamento delle integrazioni al progetto originario da parte dell'Amministrazione la quale è oltretutto tenuta al recupero - anche attraverso la compensazione - delle somme indebitamente percepite (1).
(1) Corte Conti, sez. Giur. Appello Sicilia, n. 179/A/2015; Corte Conti, sez. Giur. Appello Sicilia, n. 259/A/2013; C.G.E., causa C-201/02; Tribunale, causa T-224/04; C.G.E., causa C- 186/98; C.G.E., causa C-68/98.
N. 287/2017 Reg. Prov. Coll.
N. 817 Reg. Ric.
ANNO 2015
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 817 del 2015, proposto da: Associazione N., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Salvatore Raimondi, Luigi Raimondi, con domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Salvatore Raimondi in Palermo, via Nicolò Turrisi, n. 59;
contro
Assessorato Regionale Istruzione e della Formazione Professionale, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliata in Palermo, via De Gasperi, n 81;
nei confronti di
A. M. + 5 non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. SICILIA - PALERMO: SEZIONE II n. 00807/2015, resa tra le parti, concernente finanziamento integrazione progetto a valere sul PROF 2009 - Ingiunzione di versamento importi progetto
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Assessorato Regionale Istruzione e della Formazione Professionale;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 maggio 2017 il Cons. Giuseppe Verde e uditi per le parti gli avvocati S. Raimondi e l'avv. dello Stato La Rocca;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO E DIRITTO
L'odierno appellante considera ingiusta la sentenza in epigrafe che ha respinto il ricorso introduttivo per l'annullamento:
1) del Decreto del Dirigente Generale del 27/6/2013, n. 2885, di annullamento del D.D.G. n. 4904 del 15/12/2010, recante il finanziamento dell'integrazione del progetto n. IF2009C0240 dal titolo DAFNE presentato dall'Associazione ricorrente a valere sul PROF 2009 pari ad euro 323.302,04, e si ingiunge il versamento del relativo importo;
2) del provvedimento con il quale l'Assessorato resistente ha disposto la trattenuta del predetto importo a detrazione delle somme spettanti alla ricorrente per il finanziamento concesso all'ente per la realizzazione di alcuni progetti a valere sull'avviso n. 20/2011 (decreti dirigenziali n. 3680 del 20/8/2012, n. 3455 del 14/8/2012, n. 2577 del 29/8/2012, n. 3678 del 29/8/2012);
quanto ai primi motivi aggiunti:
1) del Decreto del Dirigente Generale del 27/6/2013, n. 2885, di annullamento del D.D.G. n. 4904 del 15/12/2010, recante il finanziamento dell'integrazione del progetto n. IF2009C0240 dal titolo DAFNE presentato dall'Associazione ricorrente a valere sul PROF 2009 pari ad euro 323.302,04, e si ingiunge il versamento del relativo importo;
2) del Decreto Dirigenziale n. 2714 del 30 agosto 2013, di liquidazione della spesa ed emissione dei mandati relativi ai secondi acconti dell'Associazione ricorrente previa emissione dei mandati verdi effettivi in favore della Regione Siciliana per l'ammontare di euro 323.456,63;
3) del Decreto Dirigenziale del 17 settembre 2013, n. 4010, d'incameramento del predetto importo a detrazione delle somme spettanti per il finanziamento concesso di progetti a valere sull'Avviso n. 20/2011 (decreti dirigenziali n. 3680 del 20/8/2012, n. 3455 del 14/8/2012, n. 2577 del 29/8/2012, n. 3678 del 29/8/2012) disponendo il versamento della somma di euro 323.302,04 e l'emissione di mandato di pagamento in favore della Regione Siciliana;
quanto ai secondi motivi aggiunti:
- del Decreto Dirigenziale 16 gennaio 2014, n. 76 di annullamento del D.D.G. n. 184 del 27 giugno 2006 e di recupero coattivo della somma di euro 21.282,88;
nonché per la condanna al pagamento degli importi trattenuti.
I motivi dedotti in appello riguardano la mancata considerazione da parte del giudice di prime cure di quanto dedotto a) con il primo motivo del ricorso introduttivo e con il primo motivo del secondo motivo per motivi aggiunti; b) con il secondo motivo del ricorso e del primo e del secondo ricorso per motivi aggiunti; c) con il terzo motivo del ricorso introduttivo ed il primo motivo del primo ricorso per motivi aggiunti.
L'Amministrazione appellata nella sua difesa ritiene giusta la sentenza in epigrafe perché rispondente a quanto previsto sia dalla legislazione regionale siciliana che regola la materia della formazione professionale, che dalla legge generale sul procedimento amministrativo nonché in linea con diversi regolamenti dell'Unione europea.
Con ordinanza n. 555 del 2015 questo Consiglio ha accolto la domanda cautelare proposta dall'Associazione appellante ed ha ordinato all'Amministrazione appellata l'erogazione - nei limiti del concesso finanziamento - delle somme delle quali è stata disposta la trattenuta, previso rilascio di idonea cauzione.
Con successiva ordinanza (CGA n. 375 del 2016) è stato ordinato all'Amministrazione di produrre i seguenti documenti: DA n. 227/2009, con cui sono stati ammessi a finanziamento per l'anno formativo 2009 i progetti riportati nell'allegato del medesimo decreto; b) DDG n. 3430 del 31 dicembre 2009 con il quale è stato integrato il finanziamento assegnato ai progetti con il predetto DDG n. 277/2009.
L'amministrazione intimata ha in data 10 novembre 2016 adempiuto all'incombente istruttorio di cui all'ordinanza CGA n. 375 del 2016.
Parte appellante ha in una memoria di replica - del 14 gennaio 2016 - precisato che nel caso in oggetto l'appellante non ha una posizione pretensiva, bensì una posizione oppositiva. Si vuole dire che l'oggetto del giudizio non è la pretesa dell'Associazione N. di ottenere l'erogazione di un contributo integrativo. Questo è stato concesso dall'amministrazione nell'ambito del suo potere discrezionale. Quello di cui si discute è la legittimità, contestata dall'ente, del provvedimento di autotutela costituito dall'annullamento del decreto di integrazione e della disposta compensazione, quest'ultima di per sé illegittima, anche a prescindere dall'illegittimità dell'annullamento.
Nell'udienza pubblica del 10 maggio 2017 l'appello è stato trattenuto in decisione.
Il Collegio ritiene che, seppur con le precisazioni che seguiranno, l'esito della controversia non possa essere sovvertito dalle critiche rivolte alla sentenza di primo grado.
1. L'odierno appellante considera ingiusta la sentenza impugnata sotto diversi aspetti.
Con il primo dei motivi si contesta la sentenza perché il giudice di prime cure non ha condiviso le argomentazioni ermeneutiche ... a favore della tesi della incrementabilità della misura del finanziamento inizialmente accordato, e ciò perché è stato considerato come punto controverso quello relativo all'esistenza di un divieto di legge o al contrario di una norma autorizzativa, in materia di integrazione economica dell'originario progetto formativo ammesso a finanziamento, atteso che nessuna delle parti ha indicato specifiche norme di legge, comunitarie o nazionale o regionale, che disciplinano in maniera specifica tale ipotesi; ed in effetti, la questione va risolta in via di interpretazione.
In appello si insiste per una diversa soluzione della questione sulla base di quanto previsto dalla legge regionale siciliana n. 24 del 1976 e dalle successive leggi regionali siciliane n. 25 del 1993, la n. 12 del 1987, la n. 31 del 1996, la n. 23 del 2002 e la n. 21 del 2007.
La difesa dell'amministrazione appellata ritiene corretto il ragionamento del giudice di prime cure atteso che la legge regionale n. 24 del 1976 - di cui si prendono in considerazione diverse disposizioni - si ispira ad una coerente impostazione di fondo: le erogazioni volte a assicurare la formazione professionale soggiacciono al principio della programmazione. In questo senso parte appellata richiama la decisone della Corte dei Conti (n. 2947/2012 del 29 ottobre 2012) lì dove afferma che non possono ripercuotersi sull'Amministrazione le vicende, successive all'elaborazione del PROF, che influiscono sui costi aziendali e che alterano l'equilibrio di convenienza ritenuto accettabile dall'ente allorquando ha chiesto di partecipare alla selezione pubblica.
Il quadro normativo regionale come ricostruito da parte appellante sarebbe in grado di confutare l'interpretazione del giudice di primo grado e imporrebbe una riforma della sentenza qui contestata.
Tale assunto non è condivisibile e conseguentemente la sentenza di primo grado nella parte qui in discussione resiste alla critiche ad essa rivolte.
Depone nel senso appena anticipato la ricostruzione del quadro normativo regionale.
L'art. 1, comma 2, della l.r. n. 24 del 1976 espressamente recita che l'azione formativa, nel rispetto delle linee indirizzo della programmazione economica regionale e del principio, in coerenza ai programmi di intervento economico - sociale approvati dall'assemblea regionale Siciliana, in una visione integrata con le politiche di pieno impiego, in attesa della riforma della scuola secondaria superiore è diretta a realizzare un servizio pubblico che favorisca lo sviluppo della personalità, della cultura e delle capacità tecniche dei lavoratori, e potenzi le occasioni di più elevata capacita professionale, onde agevolare l'allargamento delle possibilità di occupazione.
Un ruolo fondamentale è svolto dal competente assessorato al quale si riferiscono diverse disposizioni della citata legge regionale. In particolare gli articoli 2 e 3 assegnano all'assessorato compiti di coordinamento, di studio, di concessione di contributi e sovvenzioni, di promozione e di istituzione corsi e centri di formazione (per i quali deve essere riconosciuta la idoneità tecnico-didattica) e, in fine di vigilanza tecnico-didattica ed amministrativo contabile sull'attività di formazione professionale (art. 2). L'assessorato ha il compito di promuovere, istituire e finanziare un'articolata tipologia di corsi (art. 3) avvalendosi dei soggetti di cui all'art. 4; a tal fine elabora annualmente il piano regionale per la formazione professionale (art. 5) che dovrà indicare - ai sensi dell'art. 6 - i finanziamenti disponibili per rami di attività, per province e per tipo di iniziative, le iniziative di formazione da attuare presso appositi centri (di cui all'art. 7), gli interventi a favore degli allievi di cui all'art. 9. Ove si dovessero realizzare condizioni particolari, l'Assessore è autorizzato, sentito il parere obbligatorio della Commissione regionale di cui all'art. 15, ad apportare modifiche e integrazioni al piano stesso (art. 6, comma 3). Un rilievo particolare assume ai fini delle spese finanziabili, il successivo art. 9 che, al comma 6, espressamente recita il contributo regionale potrà, inoltre, coprire le spese relative a varie voci fra cui quelle relative alle retribuzioni e agli oneri sociali per il personale degli enti e quelle concernenti le retribuzioni e i relativi oneri sociali per gli operatori docenti e non docenti degli enti di formazione.
L'insieme delle disposizioni evidenzia che sussiste la mera eventualità per procedere alle modifiche e integrazioni del piano regionale (art. 6, comma 3: qualora dovessero determinarsi...); parimenti l'art. 9 afferma che il contributo potrà, inoltre, coprire le spese.... Il quadro normativo - così come ricostruito dal giudice di prime cure - non consente di accogliere l'interpretazione proposta dall'associazione appellante che ritiene che da tali disposizioni si ricava il potere, ed anzi il dovere, dell'amministrazione di disporre integrazioni al finanziamento già erogato, soprattutto al fine di far fronte al pagamento delle retribuzioni spettanti ai dipendenti.
Né coglie nel segno il successivo rilievo teso a evidenziare una contradizione nella sentenza in epigrafe lì dove il giudice di prime cure afferma che l'integrazione dei finanziamenti sia avvenuta senza l'investitura di una disciplina a tanto abilitante risultando al contrario acclarata [...] l'insussistenza, nella normativa regionale, di un divieto di integrazione dei finanziamenti attribuiti agli enti di formazione.
Le disposizioni delle legge regionale che direttamente disciplinano l'addestramento professionale dei lavoratori non contemplano norme che abilitano l'amministrazione regionale all'integrazione dei finanziamenti programmati sulla base di costi che prescindono da detta programmazione. Allorquando si parla di modifiche e integrazioni al piano (art. 6, comma 3) non si è abilitati a trarre dalla disposizione la facoltà di integrazioni di risorse rispetto a corsi che in sede di programmazione sono stati apprezzati in ragione di un progetto complessivo e delle cui eventuali previsioni errate (o non precise) non si può ritenere responsabile la regione. Il richiamo (nella memoria di replica di parte appellante) all'art. 23 della legge regionale n. 36 del 1990 non modifica l'impianto complessivo della legge n. 24 del 1976, ma si limita soltanto a definire la tempistica dei versamenti riferiti sempre alla copertura dell'intero fabbisogno originariamente definito in sede di programmazione e approvazione dell'offerta formativa.
Per il servizio pubblico di cui all'art. 1 della legge regionale assumono un significato strategico le disposizioni che rinviano al ruolo dell'assessorato che attraverso le attività di programmazione, coordinamento, finanziamento e vigilanza assicura che la prestazione resa alla generalità da parte di un soggetto, anche privato, che sia inserito nel sistema dei pubblici poteri o sia a questi collegato (Cons. St, V, 5716/2010; Cons. St., V, 5305/2014) realizzi gli interessi pubblici coinvolti nel delicato settore della formazione professionale e ciò perché sul piano oggettivo, quindi, per pubblico servizio deve intendersi un'attività esercitata per erogare prestazioni volte a soddisfare bisogni collettivi ritenuti indispensabili in un determinato contesto sociale (TAR Lombardia, Milano, Sez. III, 20 dicembre 2005, n. 5633; TAR Lazio, Roma Sez. II, 1 settembre 2009, n. 9264). Quest'ultima nozione matura con riferimento a quanto previsto dall'art. 43 della Costituzione, valorizza l'attività pubblica di programmazione e controllo che - come si è visto - attività che ha ampio rilievo nella legge regionale n. 24 del 1976.
Rispetto alle posizioni giuridiche soggettive vantate dal privato in quest'ultima fattispecie, va ricordato l'orientamento della Suprema Corte di Cassazione del 2007 secondo il quale il privato destinatario di finanziamenti o sovvenzioni pubbliche nel campo della formazione professionale può esser titolare di differenziate situazioni giuridiche, diversamente qualificate, nei confronti dell'Autorità concedente:
a) Nella fase anteriore al finanziamento, nella quale l'amministrazione agisce normalmente in posizione di potestà amministrativa e valuta un pubblico interesse, il privato ha una posizione di interesse legittimo rispetto al potere dell'Amministrazione di annullare i provvedimenti di attribuzione dei benefici per vizi di legittimità ovvero di revocarli per contrasto originario con l'interesse pubblico; conseguentemente sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo;
b) Anche in questa fase tuttavia il privato può essere titolare di un diritto soggettivo, e conseguentemente sussistere la giurisdizione del giudice ordinario, tutte le volte che la norma di previsione non attribuisca all'Amministrazione poteri discrezionali in ordine alla concessione del finanziamento, ma soltanto poteri di certazione circa la sussistenza delle condizioni predeterminate per legge per l'erogazione dello stesso, il quale pertanto costituisce il contenuto di un diritto soggettivo perfetto, riconosciuto dalla stessa legge al privato ancor prima della emanazione dell'atto amministrativo;
c) Nella fase successiva al provvedimento di finanziamento, normalmente il privato è titolare di un diritto soggettivo, avente ad oggetto la concreta erogazione delle somme di denaro disposta con il finanziamento o con la sovvenzione ed alla conservazione degli importi a tale titolo già riscossi, con conseguente competenza dell'Ago a conoscere delle controversie instaurate o per ottenere gli importi dovuti (ma in concreto non erogati), ovvero per contrastare l'Amministrazione che, servendosi degli istituti della decadenza o della risoluzione, abbia ritirato il finanziamento o la sovvenzione sulla scorta di un preteso inadempimento, da parte del beneficiario, degli obblighi impostigli dalla legge o dalla convenzione posta a base del rapporto di finanziamento.
d) Nella fase successiva alla emanazione del provvedimento la situazione soggettiva del privato può tornare ad essere di interesse legittimo nelle diverse ipotesi in cui la mancata erogazione del finanziamento già accordato consegua all'esercizio di poteri di autotutela dell'Amministrazione, che annulli il provvedimento attributivo per vizi di legittimità ovvero lo revochi per contrasto originario con l'interesse pubblico, atteso che in tali casi il privato beneficiario non può vantare che l'interesse legittimo al corretto esercizio di detti poteri (Cass. Civ., SS.UU., 22 giugno 2007, n. 14572; richiamata anche in Cass. Civ., SS.UU., 21 giugno 2011, n. 16861).
Rispetto al quadro normativo ricostruito, alla luce dei precedenti giurisprudenziali che definiscono la natura del servizio e le conseguenti posizioni giuridiche soggettive vantate dai privati coinvolti, il Collegio ritiene corretta la decisione del giudice di prime cure che esclude la possibilità di interpretare la legge regionale del 1976 come fonte legittimante un'integrazione dei finanziamenti a copertura di costi che dovevano essere preventivamente determinati dal privato in fase di programmazione e di elaborazione dell'offerta formativa. In aggiunta a ciò, non è privo di rilievo il fatto che il Decreto dell'Assessore del 28 marzo 2008 n. 10/Gab - che ha approvato e conseguentemente finanziato all'Associazione appellante i corsi di formazione per le province di Palermo e Trapani - citi in premessa la Circolare assessoriale n. 6/04/FP dell'undici giugno 2004 concernente Direttive per la presentazione delle istanze, lo svolgimento e la rendicontazione dei progetti formativi. Sulla base di detta Circolare prende corpo il rapporto fra la Regione e i soggetti coinvolti nel servizio pubblico della formazione professionale. In estrema sintesi i privati partecipano ad una selezione annualmente bandita, presentando un'istanza di finanziamento per i propri progetti. Tale fase progettuale è di competenza esclusiva del soggetto privato che elabora una proposta in cui chiede un finanziamento per le categorie di spese ritenute ammissibili. La successiva approvazione del Piano dell'offerta formativa (PROF) per l'anno di riferimento individua i progetti ammessi e i relativi finanziamenti i cui importi assegnati rappresentano il tetto massimo delle risorse riconoscibili si aggiunge a ciò che il finanziamento assegnato con il provvedimento amministrativo di ammissione [...] è solo provvisoriamente riconosciuto e costituisce limite massimo di spesa, il suddetto finanziamento rappresenta la misura massima del contributo erogabile, anche nell'ipotesi in cui le spese ammissibili e documentate superino quelle preventivate (Circ. 6/2004, cap. II, par.6, 3°cpv; cap. V, par.9; cap. III, par. 1.1, 6° cpv; cap. VIII, par.1.1).
2. La sentenza di primo grado è criticata anche perché non avrebbe colto il valore normativo di diverse disposizioni di legge regionale che negli anni si sono interessate del personale coinvolto nella formazione professionale. Afferma parte appellante che le suddette disposizioni, dunque, da un lato riconoscono agli operatori della formazione professionale la garanzia della continuità lavorativa e il trattamento economico e normativo previsto dal CCNL. Dall'altro, prevedono che le integrazioni trovano copertura mediante la reiscrizione in bilancio di “economie di gestione” realizzate in attuazione di quanto disposto dalla legge regionale 8 novembre 2007, n. 21. Quindi senza impegnare maggiori risorse di bilancio.
L'Amministrazione appellata ritiene che la sentenza sia giusta anche in riferimento alla disciplina degli incrementi dei finanziamenti volti a coprire l'eventuale (ma prevedibile) incremento dei costi del personale, non consentiti dalla legislazione regionale, non ammessi dalla giurisprudenza costituzionale e dalla giurisprudenza della Corte dei Conti espressamente richiamata.
Non erra il giudice di prime cure a detta del quale la garanzia di continuità lavorativa e il riconoscimento del trattamento economico e normativo previsto dal contratto collettivo nazionale di lavoro di categoria a favore di lavoratori a tempo indeterminato, gravi direttamente sull'Ente gestore. Quest'ultima affermazione è in linea con quanto previsto dal già citato art. 1, comma 2 della legge regionale n. 24 del 1976 e con le successive disposizioni che definiscono la natura del servizio pubblico e il rapporto fra soggetto privato e pubblica amministrazione regionale, che non può considerarsi responsabile per le spese di personale non preventivate al momento della definizione dell'offerta formativa regionale. Il collegio ritiene che tale conclusione rispetti il quadro normativo regionale in più occasioni oggetto dell'attenzione del Giudice delle leggi.
Nella sentenza n. 437 del 1994 la Corte costituzionale giudica sulla legittimità (per violazione degli articoli 3 e 97 Cost.) di una disposizione di legge regionale siciliana che avrebbe previsto l'erogazione a carico della finanza regionale delle retribuzioni del personale degli enti privati convenzionati con la Regione per lo svolgimento di corsi di formazione professionale, ed ha modo di dichiarare l'illegittimità di detta disposizione perché la norma autorizza l'Assessore regionale per il lavoro, la previdenza sociale, la formazione professionale e l'emigrazione ad erogare, tramite gli uffici provinciali del lavoro, le retribuzioni per il personale a tempo indeterminato di quegli enti della formazione professionale che, per varie cause (tra cui la mancata inclusione nel piano formativo annuale, revoca del finanziamento dei corsi, contenzioso economico-contabile) siano nell'impossibilità di assicurare la prosecuzione dell'attività. Nel porre a carico della finanza regionale le retribuzioni per il detto personale, la disposizione persegue, infatti, una finalità tipicamente assistenziale che, in assenza di qualsiasi controprestazione, si traduce in un esborso a tempo indeterminato per la finanza pubblica [...] Ma la mera eventualità prevista dalla norma, che -è da presumere- consentirebbe di trasferire il carico retributivo sugli enti che intendessero utilizzare il personale, non giustifica comunque l'assunzione, in via generale e in maniera indeterminata, dell'onere degli stipendi a carico della Regione, attraverso una disposizione che non pare poter trovare fondamento nella competenza meramente concorrente che spetta alla Regione stessa in materia di assistenza sociale (art. 17, lettera f, dello statuto speciale). Con la sentenza della Corte costituzionale n. 407 del 1995 si afferma che l'esistenza di: [...]una norma di contratto collettivo, richiamata dalla Regione resistente nelle sue difese, che prevede la mobilità del personale di cui trattasi, nulla toglie alla rilevata genericità ed indeterminatezza della disposizione impugnata, non potendosi minimamente condividere, a tacer d'altro, l'assunto di una implicita determinazione del contenuto della disposizione stessa per rinvio al contenuto della norma del contratto collettivo. D'altro canto non sono nemmeno chiari, nella ratio della disposizione impugnata, i presupposti ed i fini della prevista autorizzazione ad utilizzare i fondi dei capitolo 34109 del bilancio regionale, attinenti alla formazione professionale. Le stesse caratteristiche di genericità ed indeterminatezza della disposizione censurata confermano che la stessa, così come del resto altre precedenti, [...] si ispira nel suo complesso ad una visione assistenziale che, oltre ad urtare contro il principio di buon andamento, non trova fondamento nella competenza meramente concorrente che spetta alla Regione stessa in materia di assistenza sociale (art. 17, lettera f, della Statuto speciale) (sul punto pure Corte costituzionale sentenza n. 127 del 1996).
La ricostruzione della fattispecie di cui è lite deve condurre - sulla base di una interpretazione costituzionalmente orientata delle disposizioni regionali - a ritenere corretta l'affermazione che esclude la permeabilità del bilancio regionale alle vicende contrattuali degli operatori della formazione che non possono, quindi, legittimamente aspirare al riconoscimento di finanziamenti integrativi, principio questo che non può essere messo in dubbio dal riscontro contabile che astrattamente prevede una potenziale capienza nei rispettivi capitoli del bilancio regionale.
3. Con successivo motivo parte appellante ritiene ingiusta la sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione degli articoli 21 octies e nonies della legge 241/1990.
Sul punto controparte resiste ritenendo infondate le censure che riguardano la violazione delle disposizioni contenute nella legge generale sul procedimento amministrativo
In appello ci si duole per la violazione e falsa applicazione degli articoli 21 octies e nonies della legge 241/1990 perché l'amministrazione ha omesso di compiere la benché minima comparazione con l'interesse della appellante.
Tale assunto non può essere condiviso.
Nel caso di specie non vi è dubbio che l'incremento dei finanziamenti di cui ha beneficiato parte appellante non trova riscontro nell'interpretazione del quadro normativo che muove dalla legge regionale n 24 del 1976. Conseguentemente si configura un indebito oggettivo (ex art. 2033 c.c.) che legittima le azioni (DDG del 27 giugno 2013) intraprese dall'amministrazione appellata di annullamento del DDG del 15 dicembre 2010 n. 4904 riguardante il finanziamento delle integrazioni al progetto originario. In giurisprudenza si afferma che in fattispecie come quella qui in discussione, l'interesse pubblico all'annullamento è, come sul dirsi, in re ipsa e non richiede particolare motivazione, ivi comprendendo in particolare tutte le ipotesi in cui l'interesse sotteso all'attività di autotutela consiste nell'evitare l'esborso di denaro pubblico senza titolo (Cons. St., IV, 6956/2004; Cons. St., V, 581/2001), infatti, la giurisprudenza è ormai ferma nel ritenere che, ai sensi dell'art. 2033 c.c., è diritto-dovere della Pubblica Amministrazione ripetere somme indebitamente erogate (Cons. St., III, n. 4513/2013), così si impone all'Amministrazione l'esercizio del diritto-dovere di ripetere le relative somme, ai sensi dell'art. 2033 c.c.: il recupero è atto dovuto, privo di valenza provvedimentale e costituisce il risultato di attività amministrativa, di verifica e di controllo, di spettanza di tutti gli uffici pubblici in merito a spese erogabili e/o erogate [...] quindi necessariamente da recuperare e/o da trattenere in caso di accertata loro non debenza, a tutela proprio dell'erario e dell'utenza (Cons. St., III, n. 2903/2014), si tratta, quindi di un indirizzo giurisprudenziale che ha una portata operativa assai ampia [...] e non merita quindi censura [...] l'assenza nei provvedimenti impugnati di una puntuale motivazione in ordine alla sussistenza dei presupposti tradizionali di autotutela (Cons. St., V, n. 3688/2012; sulla motivazione v., pure Cons. St., VI, n. 1915/2015). Il collegio, nel condividere l'indirizzo giurisprudenziale appena esposto, non rinviene ragioni per discostarsene nel caso di specie, così che l'annullamento d'ufficio di un provvedimento che riconosce all'Associazione appellante risorse non dovute (indebito oggettivo) è in re ipsa giustificato dal rispetto dell'art. 97 della Costituzione e delle normativa regionale in tema di formazione professionale che non consente integrazioni e non ammette incrementi del costo del personale regionale; diversamente opinando si avvalorerebbe quella prospettiva di assistenzialismo esclusa dal Giudice delle leggi (sentenza n. 437/1994).
Comunque, nel caso di specie il DDG 2885 del 27/06/2013 espone in modo puntuale le ragioni che giustificano la sua adozione e pertanto si può concludere che l'esito della controversia non può essere sovvertito dalle critiche rivolte al capo della sentenza concernente il secondo motivo del ricorso e del primo e del secondo ricorso per motivi aggiunti.
4. L'odierna appellante ha dedotto - con il terzo motivo del ricorso introduttivo e il primo motivo del primo ricorso per motivi aggiunti - la violazione a falsa applicazione del Regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio dell'undici luglio 2006 recante disposizioni generali sul Fondo Sociale Europeo. L'Associazione appellante critica la sentenza perché avrebbe fatto riferimento all'art. 23 di altro Regolamento (UE EURATOM) n. 966/2012, richiamo ritenuto non pertinente né dirimente. Si insiste nel ritenere la compensazione disposta dall'Amministrazione appellata non conforme al diritto interno e soprattutto in contrasto con quanto disposto dall'art. 80 del Regolamento (CE) 1083/2006; il contrasto sarebbe ribadito anche con l'art. 132 del Regolamento n. 1303 del 17 dicembre 2013, così come evidenziato nella Deliberazione n. 107 del 2015 della Corte dei Conti - Sezione di controllo per la Regione Siciliana, alla quale rinvia la memoria di replica, e che è stata prodotta in atti in data 3 settembre 2015.
Il richiamo alle fonti europee - nel caso di specie - intende attirare l'attenzione del Collegio sulle modalità attraverso le quali l'amministrazione appellata ha agito per recuperare gli incrementi erroneamente concessi e qualificati come indebito oggettivo dalla giurisprudenza della Corte dei Conti (ampiamente richiamata nella difesa dell'Avvocatura) e effettivamente non dovuti ai sensi della legge regionale n. 24 del 1976.
Il punto in questione è stato ben ricostruito nella sentenza di primo grado che ha poi ritenuto non fondate le censure proposte in primo grado perché pienamente vigente, nell'ordinamento comunitario, il principio secondo il quale nel caso di indebita erogazione di denaro pubblico sussiste in capo all'Amministrazione il potere di recupero mediante compensazione legale, e ciò anche perché l'applicazione del principio di integrità dei pagamenti ai beneficiari presuppone a monte la legittimità dell'erogazione e non può certo invocarsi a tutela di una situazione qualificata in termini di indebito esborso.
Le censure così come dedotte in appello non meritano di essere accolte e quindi, per le ragioni che seguono, il Collegio ritiene che la sentenza impugnata anche per il punto qui in discussione vada confermata e l'appello respinto.
La sussistenza del principio affermato dai giudici di primo grado (il principio secondo il quale nel caso di indebita erogazione di denaro pubblico sussiste in capo all'Amministrazione il potere di recupero mediante compensazione legale) è giustificata da diverse disposizioni.
Per il Regolamento (CE) n. 1083/2006 ha rilievo quanto previsto dall'art. 70: gli Stati membri sono responsabili della gestione e del controllo dei programmi operativi in particolare mediante le seguenti misure: a) garantiscono che i sistemi di gestione e di controllo dei programmi operativi siano istituiti in conformità con gli articoli da 58 a 62 e funzionino in modo efficace; b) prevengono, individuano e correggono le irregolarità e recuperano gli importi indebitamente versati compresi, se del caso, gli interessi di mora. Essi ne danno notifica alla Commissione e la informano sull'andamento dei procedimenti amministrativi e giudiziari. 2. Quando un importo indebitamente versato al beneficiario non può essere recuperato, spetta allo Stato membro rimborsare al bilancio generale dell'Unione europea l'importo perduto, quando è stabilito che la perdita è dovuta a colpa o negligenza ad esso imputabile.
Le modalità di applicazione del Regolamento (CE) n. 1083/2006 sono contenute nel Regolamento (CE) n. 1828/2006 di cui hanno rilievo: l'art. 28 (1, lettera o) ) lì dove prevede una comunicazione alla Commissione su l'eventuale sospensione dei pagamenti e le possibilità di recupero, il successivo art. 30, prevede che rispetto alle comunicazioni effettuate ai sensi del precedente art. 28, si debbano fornire ulteriori informazioni tra le quali a) gli importi recuperati o gli importi di cui si prevede il recupero; [...] c) i procedimenti amministrativi o giudiziari iniziati al fine di recuperare gli importi versati indebitamente e di applicare sanzioni; d) i motivi dell'eventuale abbandono dei procedimenti di recupero.
Il successivo Regolamento (UE) n. 1303/2013 recante disposizioni comuni alla disciplina di diversi Fondi europei fra cui anche il Fondo sociale europeo, al n. 10 dei Considerando richiama l'attenzione al principio di sana gestione finanziaria di cui al regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012. In particolare l'art. 175 espressamente prevede che le parti prima e terza del Regolamento n. 966/2012 si applichino anche al Fondo sociale europeo. Così che l'art. 23, paragrafo 1 di quest'ultimo regolamento concorre con le altre disposizioni già richiamate a consentire il recupero di quanto indebitamente percepito, se possibile - ma non solo - nell'esercizio nel quale l'indebito è stato accertato.
L'art. 132, paragrafo 1, del Regolamento (UE) n. 1033/2013 afferma che in funzione della disponibilità dei finanziamenti a titolo di prefinanziamento iniziale e annuale e dei pagamenti intermedi l'autorità di gestione assicura che un beneficiario riceva l'importo totale della spesa pubblica ammissibile dovuta entro 90 giorni dalla data di presentazione della domanda di pagamento da parte del beneficiario. Non si applica nessuna detrazione o trattenuta né alcun onere specifico o di altro genere con effetto equivalente che porti alla riduzione degli importi dovuti ai beneficiari. Il paragrafo 2 dello stesso art. 132 stabilisce che il pagamento di cui al paragrafo 1 può essere interrotto dall'autorità di gestione in uno dei seguenti casi debitamente motivati: a) l'importo della domanda di pagamento non è dovuto o non sono stati prodotti i documenti giustificativi appropriati, tra cui la documentazione necessaria per le verifiche della gestione a norma dell'articolo 125, paragrafo 4, primo comma, lettera; b) è stata avviata un'indagine in merito a un'eventuale irregolarità che incide sulla spesa in questione. Il beneficiario interessato è informato per iscritto dell'interruzione e dei motivi della stessa. Quest'ultima disposizione consente quindi il recupero di pagamenti non dovuti nel contesto delle attività finanziate sul Fondo sociale europeo.
La giurisprudenza della Corte di Giustizia e del Tribunale stabilisce che le autorità amministrative nazionali devono attivarsi “prontamente” per recuperare i contributi irregolarmente concessi (Corte, causa C-201/02, punto 40; Tribunale, causa T-224/04, punti 51-55), ed esse debbono procedere, riguardo alle violazioni del diritto comunitario, con la stessa diligenza che impiegano per l'attuazione delle corrispondenti normative nazionali (Corte, causa C- 186/98, punto 11; Corte, causa C-68/98, punto 23).
Nel caso di specie si deve ritenere che l'azione dell'amministrazione appellata abbia rispettato la normativa interna e non abbia violato la normativa europea che considera ammissibile la possibilità che si proceda al recupero - anche attraverso la compensazione - delle somme indebitamente percepite dall'Associazione appellante, consentendosi così l'interruzione del pagamento quanto l'importo non è dovuto.
La natura della controversia giustifica la compensazione delle spese.
P. Q. M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, rigetta l 'appello.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2017 con l'intervento dei magistrati:
 
IL PRESIDENTE
Claudio Zucchelli, Presidente
L'ESTENSORE
Giuseppe Verde
IL CONSIGLIERE
Giulio Castriota Scanderbeg
IL CONSIGLIERE
Nicola Gaviano
IL CONSIGLIERE
Giuseppe Barone
 
Depositata in Segreteria il 9 giugno 2017
AVVISO - Ai sensi dell'art. 1, comma 1 del decreto-legge 22 marzo 2004, n. 72, come modificato dalla legge di conversione 21 maggio 2004 n. 128 Le opere presenti su questo sito hanno assolto gli obblighi derivanti dalla normativa sul diritto d'autore e sui diritti connessi. La riproduzione, la comunicazione al pubblico, la messa a disposizione del pubblico, il noleggio e il prestito, la pubblica esecuzione e la diffusione senza l'autorizzazione del titolare dei diritti è vietata. Alle violazioni si applicano le sanzioni previste dagli art. 171, 171-bis, 171-ter, 174-bis e 174-ter della legge 633/1941.

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